Estudo da Câmara mostra aumento da destinação das emendas de bancadas estaduais para área de custeio

Paulo H. Carvalho/Agência Brasília

Até 2000, a maioria das emendas estaduais eram destinadas a ações estruturantes

As emendas de bancadas estaduais ao Orçamento da União têm se concentrado no atendimento de demandas municipais, principalmente no setor de custeio da máquina pública. Em 2024, 57% do valor total dessas emendas foram destinados para custeio.

Essa é uma das conclusões de estudo feito por consultores de Orçamento da Câmara a pedido da deputada Adriana Ventura (Novo-SP).

Os deputados e senadores podem fazer emendas à despesa do Orçamento da União de três tipos: individuais, de bancadas estaduais e de comissões permanentes.

De acordo com os consultores da Câmara Eugênio Greggianin, Giordano Roconi e Vladimir Gobbi Jr., entre 1996 e 2000, as emendas de bancadas estaduais eram destinadas para empreendimentos e ações estruturantes nos estados.

“A elevada demanda por recursos de investimento gerava intenso debate em torno dos critérios de distribuição por UF [unidade da Federação] durante a fase de apreciação do PLOA [projeto do Orçamento], com a presença constante de governadores e secretários de estado na sede do Congresso Nacional”, afirma o estudo.

Mudança nos últimos anos
O documento mostra que, com o tempo, houve uma migração paulatina do objeto das emendas coletivas, “as quais passaram a veicular ações genéricas, passíveis de divisão ou partilhamento durante a execução”.

Essa mudança, segundo os consultores, representou, em boa medida, uma forma de “ampliação das emendas individuais, fragilizando a isonomia entre os parlamentares”.

Caráter estruturante
A legislação diz que as emendas de bancada têm que ter caráter “estruturante”, mas a tendência, segundo o estudo, seria de “individualização”.

O caráter estruturante se daria por programações de caráter estratégico, com benefício amplo e duradouro para todo o estado, como uma grande obra pública ou um hospital de referência.

A “individualização” se refere ao processo de fracionamento de dotações para atender, durante a execução, demandas localizadas.

Normas
O estudo da Consultoria conclui também que a Lei Complementar 210/24 não tem uma redação clara quanto à proibição de uma emenda contemplar múltiplas obras no âmbito de um estado.

A legislação diz que as emendas podem tratar de obras, mas também de “demais ações e equipamentos públicos prioritários”, sem esclarecer requisitos e características.

Outro dispositivo considera prioritárias praticamente todas as políticas governamentais. Dessa forma, a seleção dos projetos e ações considerados estruturantes depende fundamentalmente dos órgãos setoriais.

Municípios
O texto dos consultores mostra ainda que houve um aumento dos valores de emendas de bancadas estaduais executados por municípios. Isso é viabilizado por uma troca da modalidade de aplicação durante a execução do Orçamento.

Em 2024, os empenhos de emendas de bancada alcançaram 2.827 municípios.

Custeio
De 2017 para 2024, o o percentual de emendas destinado ao custeio subiu de 27% para 57% do total.

A preferência, segundo o estudo, pode ser justificada pela maior rapidez e eficiência nos repasses, se comparado a investimentos.

Equidade
Ainda de acordo com os consultores, a crescente alocação de emendas em despesas correntes, principalmente para a saúde, reflete as necessidades municipais, mas levanta questões sobre a sustentabilidade e a equidade na distribuição dos recursos.

As bancadas estaduais têm valores iguais para as suas emendas.

Orçamento de 2025
Do valor das emendas de bancada estadual apresentadas (R$ 14,3 bilhões) ao Orçamento de 2025:

• 57,9% foram destinados para custeio;
• 21,9% foram destinados para equipamentos e material permanente; e
• 20,2% foram destinados para obras.

Além disso, 51,5 % das emendas foram destinados ao Fundo Nacional da Saúde, a maior parte na forma de transferências aos fundos municipais. Depois da Saúde, vêm os ministérios da Agricultura, Cidades, Integração e Justiça.